Apuntes sobre el informe para la revisión del modelo de financiación

08.08.2017 | 01:46
Apuntes sobre el informe para la revisión del modelo de financiación

El Sistema de Financiación (SF) de las Comunidades Autónomas (CCAA) de régimen común (todas, excepto País Vasco y Navarra) constituye su fuente de financiación más importante (algo más del 75% de sus recursos en 2015). Estos recursos tienen como destino principal financiar la sanidad, la educación y los servicios sociales (en adelante, los servicios públicos fundamentales, SSPPFF), que suponen en torno al 70% de los gastos de las CCAA.

De forma muy breve, el SF podría describirse como: (a) un conjunto de recursos, principalmente tributarios, que se ceden a las CCAA (actualmente, los más destacados son el 50% del IRPF y del IVA, el 58% de los impuestos especiales -IIEE-), (b) unos criterios para medir las necesidades de gasto de cada CA y que se emplean para distribuir los recursos, y (c) un grado de nivelación acordado, con base en el principio constitucional de solidaridad, para garantizar un mínimo de financiación y corregir las amplias diferencias entre CCAA en capacidad fiscal por sus distintos niveles de desarrollo.

En lo que sigue trataré de explicar de forma sintética únicamente aquellos aspectos del Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica que podrían afectar de forma más directa a la financiación de Canarias.

A juicio de la Comisión, el volumen de recursos a integrar en el SF requiere previamente una decisión política sobre la dimensión del estado de bienestar deseado para nuestro país y en la cual deben participar todas las administraciones públicas. Además, la Comisión indica que los incrementos de recursos que en su caso se acuerden para el SF deberán proceder al menos en parte de una subida de los tipos autonómicos del IVA y/o de los IIEE, o de las escalas autonómicas de los tributos cedidos. Por otro lado, se opta por continuar con la figura de los tributos cedidos, integrando en el SF básicamente los mismos tributos, y no elevar el porcentaje de cesión del IRPF para mantener la capacidad redistributiva de la Administración Central.

Así mismo, también se ha estimado necesario dotar a las CCAA de los instrumentos necesarios para obtener los recursos que precisan a lo largo del tiempo, a la vez que asumen el coste político por, en su caso, una elevación de impuestos. Para ello se incluye como propuesta sendos tramos autonómicos para el IVA y los IIEE, de forma que estas administraciones puedan adaptar sus tipos a sus necesidades a lo largo del tiempo. Dadas las exigencias comunitarias de uniformidad en estos impuestos, esta capacidad normativa deberá ejercerse de forma colegiada.

En el SF vigente la mayor parte de los recursos se distribuyen entre CCAA de acuerdo con sus necesidades de gasto, medidas a través de lo que se conoce como población ajustada. La Comisión recomienda mantener este enfoque, determinando sus necesidades a través de diversas variables. Los cambios propuestos más relevantes consisten en: (a) en sanidad, continuar con la población protegida ponderada por tramos de edad; (b) en educación, se incrementa la población en edad escolar hasta los 18 años y por primera vez también a los estudiantes matriculados en las universidades públicas y en los ciclos formativos de grado superior; (c) en servicios sociales, se propone la introducción de variables que midan la población en riesgo de pobreza y exclusión social; y (d) para el resto de competencias, además de mantener la población residente, otras variables de acuerdo con evidencias empíricas. Como factores correctores a las variables anteriores, la Comisión recomienda mantener las actuales variables geográficas, como la insularidad, que tiene una alta importancia en la financiación de Canarias. También se propone la introducción de una partida para costes fijos y que se considere el efecto de la población flotante (e.g., turismo) en el coste de los servicios. No obstante, la ponderación y el tipo de indicador para estos factores correctores deberán responder a evidencias empíricas.

Adicionalmente, se deberán introducir en un plazo razonable variables asociadas al nivel de precios y a la renta per cápita, en este último caso por su asociación con el estado de la salud de la población y el grado de uso de los servicios públicos. También se propone el análisis del efecto de las deseconomías de escala y la orografía en los costes de los servicios. Salvo el factor nivel de precios, y por no existir indicadores oficiales al respecto, se estima que las nuevas variables que se proponen tendrían, mayoritariamente, un efecto favorable para Canarias, ya que miden aspectos que actualmente no están contemplados y para los que nuestra CA presenta una situación de mayor necesidad. No obstante, el resultado final para cada CA, incluida Canarias, es de difícil predicción, ya que dependerá también, entre otras cuestiones, de las ponderaciones de cada variable, aspectos en los que el informe no entra, dado que en muchos casos están sujetos a análisis pendientes de abordar.

La propuesta elevada por la Comisión parte de la existencia de un Fondo Básico de Financiación -FBF-, similar al vigente Fondo de Garantía, en el cual se integraría la recaudación autonómica total por IVA e IIEE y un porcentaje, que no se concreta, del resto de los recursos tributarios del SF, entre los que destaca el tramo autonómico del IRPF. Por otro lado, el Fondo de Nivelación Vertical (FNV), financiado con aportaciones estatales, se propone para reducir la desigualdad en financiación entre CCAA.

La dimensión del FBF, que dependerá finalmente de aquel porcentaje de los recursos tributarios, y la del FNV determinarán el grado de nivelación del SF y por tanto el grado de equidad del modelo. Se trata de una decisión eminentemente política y no queda determinada en el informe, si bien se recomienda que la cuantía de estos dos fondos no sea inferior al gasto total en SSPPFF que se acuerde financiar. El grado de nivelación que finalmente se establezca será esencial para Canarias. Al tratarse de una región con un PIB per cápita inferior al promedio y por tanto con una capacidad fiscal también menor, cuanto más elevado sea, en principio, el grado de nivelación, mayor será su asignación vía SF.

La distribución entre CCAA de la recaudación total del IVA e IIEE atendiendo únicamente a la población ajustada es un rasgo del modelo especialmente beneficioso para Canarias. Así, que en Canarias, debido a la existencia del REF, no se recauden ni el IVA ni los IIEE más relevantes no supondrá una desventaja en modo alguno para su financiación.

Por último, se propone la eliminación, en un plazo temporal adecuado, de la cláusula de statu quo. Esta cláusula ha sido objeto de fuertes críticas y ha condicionado de forma importante la financiación de cada CA (en el caso de Canarias, negativamente).

Canarias presenta en el SF elementos diferenciales derivados del REF, reconocido constitucionalmente y con base en su condición de región ultraperiférica, contemplada tanto en el ordenamiento jurídico español como europeo. De este modo, los modelos de SF anteriores no consideraban los recursos del REF para determinar la financiación de Canarias, por lo que tenían el carácter de financiación complementaria. En 2009, la aprobación del modelo actual puso fin a esta situación, al sí tener en cuenta los recursos del REF. Actualmente, y con efectos financieros positivos para Canarias desde 2017, se ha modificado recientemente la Ley 22/2009, que regula el SF, de modo que los recursos del REF han vuelto a dejar de considerarse. Por otra parte, cabe destacar la ventaja de Canarias por sus competencias normativas en el IGIC y el AIEM, así como por determinados impuestos propios, que le proporcionan una mayor autonomía financiera en términos de variedad de figuras tributarias.

En lo que al plano académico se refiere, en diversos trabajos elaborados ante la reforma del SF se ha propuesto continuar considerando el REF de modo similar al modelo aprobado en 2009. En algún caso se ha propuesto que se haga incluso a su valor real, lo que supondría una penalización del ejercicio de las competencias normativas de Canarias o del uso de su espacio fiscal propio.

Con todo, el informe de la Comisión no cuestiona la existencia del REF ni la mayor solidaridad que éste implica. La Comisión también ha constatado que la ultraperificidad debe considerarse para definir el encaje de Canarias en el SF. Así, cómo se integren, en su caso, los recursos del REF en el SF no es una cuestión que deba estar predeterminada y su grado de integración deberá pactarse atendiendo a la relación que se dé entre las desventajas de Canarias por su condición de región ultraperiférica y el conjunto de medidas, vía SF u otras, para la compensación de aquellas desventajas. Todo ello conduce a, entre otras cuestiones, la decisión de qué medidas se consideren más eficaces para promover el desarrollo económico y social de Canarias, finalidad última del REF.

Otro aspecto importante incluido en el informe tiene que ver con la cuantificación que, en su caso, se haga del REF en el SF. Esta cuantificación no deberá penalizar a Canarias por el uso de sus competencias normativas en los tributos del REF o por cómo haya utilizado su espacio fiscal propio, dado que en caso contrario no se estarían generando los incentivos correctos para una adecuada corresponsabilidad fiscal.

El informe ha abordado algunas cuestiones que no forman parte estrictamente del SF, pero que están estrechamente relacionados con éste. En la sección dedicada a la estabilidad presupuestaria se incluyen dos propuestas relacionadas con la regla de gasto: que su aplicación no sea uniforme en las distintas CCAA y que los cumplimientos de las reglas de estabilidad no se conviertan en una penalización en el futuro al aplicar la regla de gasto. Canarias podría ser una de las CCAA a las que se permita un crecimiento del gasto público superior al promedio, siempre que ello no ponga en riesgo su sostenibilidad financiera, dado que es una de las CCAA con menor deuda y ha cumplido con los objetivos de estabilidad sistemáticamente en los últimos ejercicios. Finalmente, la posibilidad de condonar una parte de la deuda autonómica acumulada sólo ha sido apoyada por una parte minoritaria de la comisión, la cual ha entendido que debería realizarse atendiendo especialmente a aquellas CCAA con una menor financiación y que en mi opinión particular no debería perjudicar en modo alguno a CCAA como Canarias por el hecho de haber cumplido en el pasado con las reglas de estabilidad.

Los análisis llevados a cabo para mi participación en la Comisión se han efectuado al amparo del Convenio entre la Consejería de Hacienda del Gobierno de Canarias y la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria por el grupo de trabajo conformado por Lucrecia Apolinario, José Andrés Dorta, Lourdes Quesada, y el que suscribe este artículo. Así mismo, mi agradecimiento por la confianza depositada a la consejera de Hacienda, Rosa Dávila, y al viceconsejero de Hacienda y Planificación, Luis Padilla.

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