JAVIER ADSUARA VARELA Y OTROS (*)
El régimen de fuera de ordenación no es el mismo para todas las edificaciones ni les afecta de la misma manera"
- "Existen explicaciones mucho más sencillas que reducir estos hechos a una conspiración contra algunos ciudadanos"
- "La percepción de la calidad de vida por parte de la sociedad varían y con ella el marco legislativo y el planeamiento"
- "Deploramos que sea necesario crear un clima de alarma social para que la participación se produzca"
Los profesionales del Planeamiento, Gestión y/o Derecho Urbanístico y de la Arquitectura que suscribimos este texto nos sentimos con la obligación moral de realizar algunas aclaraciones en torno al régimen de fuera de ordenación con motivo de la tramitación del Plan General de Ordenación (PGO) de Santa Cruz de Tenerife, a raíz de la inusitada alarma social provocada por las informaciones u opiniones que, sobre este tema, se están vertiendo en los medios de comunicación por diversos colectivos. Este escrito no supone un respaldo de las decisiones tomadas por el Plan General, pues sólo pretende arrojar algo de luz sobre su efecto y alcance.
Se acusa al PGO de Santa Cruz de dejar en un "limbo jurídico" a "más de cuarenta mil ciudadanos", y de "recortar sus legítimos derechos urbanísticos" debido a que el Plan deja fuera de ordenación una cierta cantidad de edificios, hecho que se interpreta como una perversa maniobra con un doble objetivo: por una parte, los "ciudadanos más modestos" serían privados de parte de su edificabilidad para transferírsela a algunos singulares promotores; por otra, los afectados por la situación de fuera de ordenación padecerían efectos como una desvalorización de sus propiedades o la imposibilidad de hipotecarlas o registrarlas. En ambos casos, hay que señalar que las afirmaciones señaladas no son ciertas. Y en aquello en lo que pudieran tener parte de razón, deben ser matizadas y contextualizadas.
El régimen de fuera de ordenación y sus causas
Con respecto a la primera afirmación, la de que se trata de privar a los "ciudadanos modestos" de parte de su edificabilidad para transferirla a determinados promotores, existen razones lícitas más coherentes que esta hipótesis –y sobre todo más fácilmente comprobables–, que explican el hecho de que queden fuera de ordenación. Estas razones no constituyen una explicación única, hay varias, y cada caso merece una reflexión diferenciada que vaya más allá de reducir el esclarecimiento de estos hechos a una conspiración urdida en contra de algunos ciudadanos.
En primer lugar, habría que hablar de la aplicación de la legalidad vigente: si aplicamos las leyes de Carreteras o de Costas pueden quedar fuera de ordenación ciertas edificaciones, mientras que si aplicamos la Ley de Suelo, quedan fuera las edificaciones construidas contra el planeamiento y que no fueran legalizables. Pero el debate en Santa Cruz se centra sobre las decisiones que el planeamiento puede considerar, como hizo el PGO de 1992 en barrios como los de Los Hoteles, La Salud o El Toscal, pues el planeamiento anteriormente vigente disponía una edificabilidad excesiva para unas estructuras urbanas que no estaban concebidas para soportarla. Por ello, se decidió disminuir el número de plantas en esos barrios, dejando fuera de ordenación a muchos edificios para mitigar el efecto de una densidad excesiva sobre una estructura urbana dotada de calles estrechas, con muy pocas dotaciones y con pocas posibilidades de incrementarlas debido a su grado de colmatación. No se trata, por tanto, de una decisión del plan en tramitación, sino del plan vigente, que no parece haber causado graves problemas a lo largo de los 17 años que ha permanecido vigente. Se trató, además, de una decisión colectivamente asumida, por más que hoy nadie parezca recordar el debate que suscitó en su momento la aprobación del documento. En cuanto a los trasvases de aprovechamiento a determinados solares o parcelas, hay que señalar que, aparte de la opinión que cada uno pueda tener sobre la conveniencia y pertinencia de cada una de estas operaciones, que es lo que en todo caso debería discutirse, y dado que se encuentran en suelo urbano consolidado, no necesitan en absoluto de trasvases de aprovechamientos de su entorno. Pero es que, además, las pérdidas de aprovechamiento que supuestamente se trasvasan ya se habían producido con el plan de 1992, por lo que carece de base, en este supuesto, la afirmación de que el plan en tramitación quita aprovechamientos a unos para dárselo a otros.
Consecuencias del régimen de fuera de ordenación
El régimen de fuera de ordenación es algo habitual en todos aquellos cascos urbanos de ciudades cuyos planes generales se han revisado tras haber sufrido las consecuencias devastadoras de planes que respondían a modelos fuertemente desarrollistas, propios de los años sesenta y setenta del siglo XX. Al cambiar con el tiempo el concepto de desarrollo urbano se han adoptado otros modelos menos densos tendentes a obtener una mayor calidad de vida urbana, más sostenibles y menos especulativos, respetuosos con el patrimonio histórico y con los valores de convivencia urbana. Por esto, muchos miles de edificios en toda España han quedado fuera de ordenación.
No estamos hablando por tanto de un debate ni de una situación novedosa. El "Plan de Volúmenes" de La Laguna, de los años sesenta, permitía edificar seis plantas en el casco histórico, y hoy vemos muchos edificios con esa volumetría en las calles de La Carrera o Herradores. El PGO vigente disminuyó esas alturas a dos o cuatro según las zonas y todos esos edificios han quedado fuera de ordenación sin que hayan perdido valor las viviendas ni hayan tenido problemas para hipotecarse. Entonces: ¿Por qué esta alarma? ¿Por qué estas informaciones que han llevado la angustia a muchas personas? ¿Por qué los llamamientos al "alzamiento" entre la población de Santa Cruz?
En nuestra opinión se debe a la difusión de una visión que considera todos los casos de fuera ordenación de una manera única y sin considerar las diferentes situaciones que puedan darse. Pero esta es una visión engañosa del asunto, porque el régimen de fuera de ordenación no es el mismo para todas las edificaciones ni les afecta de la misma manera. En el caso de edificaciones levantadas al margen de la ordenación, sin licencia y no legalizables por estar situadas en espacios destinados al uso público o especialmente protegidos, sí que podría ser de aplicación el régimen al que se alude desde los colectivos contrarios al PGO y tendrían problemas para ser registradas o hipotecadas.
Pero en el caso de las edificaciones construidas legalmente, de acuerdo al planeamiento vigente en su momento, el régimen de aplicación no es el mismo, y sí que pueden ser registradas (ya lo están de hecho) y, por supuesto, pueden ser hipotecadas. El régimen de fuera de ordenación no supone una afección al edificio en estos casos durante toda su vida útil. Además, para mitigar el efecto del fuera de ordenación en estos edificios e incluso en aquellos que no hayan estado amparados por el planeamiento, el Estado ha dictado medidas legales protectoras del patrimonio de los titulares de "las edificaciones existentes a la entrada en vigor" de la Ley de Suelo de 1990, unas medidas que también hay que considerar. La afección al edificio se produce al final de su vida útil –que no está definida–, en el momento en que se derribe para ser sustituido, cuando la edificación actual esté completamente obsoleta, momento en el que la nueva edificación tendrá que adaptarse al nuevo planeamiento. Esta circunstancia podría suponer una disminución del valor de tasación en algunos edificios (que afectaría al valor por el que puede ser hipotecada) ya que, si bien no afecta al valor de lo edificado, sí afecta al valor del suelo, en la medida en que disminuye la edificabilidad que puede realizarse sobre él en el futuro. Dependiendo del plazo previsto de renovación del edificio (cien años es el plazo de referencia estipulado legalmente para tasación de edificios residenciales) podría hablarse de una disminución del valor del suelo. Pero el hecho es que la posible afección sobre el precio de tasación ya viene surtiendo efecto desde que se aprobó el PGO, y los tasadores han debido tenerlo en cuenta al valorar los inmuebles a hipotecar. Es algo que viene sucediendo hace años sin que, al parecer, nadie lo advirtiera. La mayoría de los edificios, detectados por los ciudadanos afectados, si no todos, están fuera de ordenación desde hace más de 17 años y a lo largo de este tiempo no se han producido los devastadores efectos de ese "holocausto urbanístico" denunciado desde algunos sectores. Aclarar que los posibles efectos del fuera de ordenación no afectarían a las parcelas que mantuvieran su edificabilidad, y pudieran redistribuir la edificabilidad en la parcela, construyendo un edificio con menos plantas de altura y mayor ocupación.
Derechos individuales, derechos colectivos y planeamiento urbanístico
El planeamiento urbanístico tiene como finalidad ordenar el territorio de acuerdo al bien común, estableciendo un modelo de ordenación adecuado a las características del territorio ordenado y de la sociedad que lo habita, distribuyendo usos de acuerdo a las capacidades de cada ámbito y disponiendo, de forma proporcionada a las necesidades del modelo, infraestructuras, dotaciones y servicios necesarios para su funcionamiento. Para cumplir esa función, el plan establece el contenido de la propiedad de cada parcela, y esto constituye un concepto fundamental: es el plan el que atribuye el valor a cada parcela en función del modelo ordenación adoptado, de los intereses colectivos y del principio de igualdad en el reparto de beneficios y cargas de urbanización.
Por tanto, no hay derechos indefinidos ni inalienables en el planeamiento. El plan –considerando la función social de la propiedad establecida en la Constitución y desarrollada por las leyes y reglamentos–, puede y debe cambiar dichos derechos cuando sea necesario cambiar el modelo de ordenación de una ciudad (sin perjuicio de que adopte mecanismos compensatorios cuando sea pertinente). Así ha ocurrido en el pasado y así seguirá ocurriendo, porque las necesidades sociales y también la percepción de la calidad de vida por parte de la sociedad evolucionan y con ellas el marco legislativo y los principios de planeamiento. A día de hoy, consentir las insalubres ciudades del siglo XIX sería impensable, pero en su momento también hubo quien defendió los derechos de los propietarios a mantener edificios sin ventilación, agua corriente o alcantarillado. No se trata de comparar situaciones, sino de mostrar ejemplos extremos que ponen de manifiesto que sin afección de los intereses privados es imposible conseguir los intereses colectivos. ¿Que habría sido de La Laguna si un colectivo de ciudadanos hubiera conseguido la edificación de todo el casco histórico con seis plantas de altura para no perjudicar los derechos adquiridos por los propietarios? ¿Qué será de los barrios de El Toscal o de La Salud si se consigue que se puedan seguir edificando con cinco plantas sobre una estructura urbana completamente sobrepasada ya en su capacidad, en lugar de con cuatro o tres como propone el planeamiento vigente?
De lo expuesto se deduce que el régimen de fuera de ordenación tiene muchas más facetas que la planteada por los colectivos que se oponen al plan, facetas esbozadas en este escrito pero cuya explicación íntegra llevaría mucho más espacio y dedicación del que permite un artículo periodístico. Por otra parte, los profesionales del Urbanismo nos congratulamos del aumento de la participación ciudadana en el planeamiento, algo que todos los que nos dedicamos a esta actividad siempre celebramos. Sin embargo, no podemos sino deplorar que sea necesario crear un clima de alarma social para que la participación se produzca, y que la discusión no se centre en los problemas reales de la ciudad, sino en supuestas o reales afecciones a los particulares, dejando completamente de lado las reflexiones sobre el modelo de ciudad que deberían centrar el debate sobre el plan.
Esperamos, no obstante, que la movilización creada en torno a estos planes sirva para aumentar la conciencia de los ciudadanos sobre la necesidad del planeamiento y sobre la importancia que tiene en sus vidas –más allá de las afecciones concretas que les produce–, el establecer unas reglas de juego comunes para conseguir la ciudad que mejor responda a los necesidades colectivas.
* Por orden alfabético: Javier Adsuara Varela, Enrique Amigó Rodríguez, Walter Beltrán Espinosa, Alicia Bretón Cañadas, Agustín Cabrera Domínguez, Ángel Caro Cano, Ramiro Cuende Tascón, Javier Díaz-Reixa Suárez, Manuel Fernández del Castillo, Federico García Barba, Lorenzo García Bermejo, Virgilio Gutiérrez Herreros, Santiago Gutiérrez Yanes, Rubén Henríquez Guimerá, Rubens Henríquez Hernández, Alberto Luengo Barreto, Anabel Morales Caballero, Pía Oramas González-Moro, Félix Francisco Perera Pérez, Arsenio Pérez Amaral, Pedro Ravina Cortés, Argeo Semán Díaz, Joaquín Soriano Benítez de Lugo, Gumersindo Trujillo Domínguez, José Trujillo la Roche, Julián Valladares Hernández y Ana Zurita Expósito.
